Trente heures de tractations, de savants calculs, de flirts avec les lignes rouges. Et puis les applaudissements de la centaine de négociateurs mobilisés. Il est un peu plus de 2 h 30 dans la nuit du 17 au 18 décembre quand un « deal » est annoncé. Parlement et Conseil parviennent à s’accorder pour réviser le marché du carbone (ETS), lancer la taxe carbone aux frontières (CBAM), chère à la France, et instaurer un nouveau « Fonds social pour le climat ». Signe de l’importance du dossier, il est rare qu’autant de textes soient négociés en même temps.
Un accord arraché au prix d’une réécriture, parfois totale, du mandat initial de chacune des institutions. Et rendu nécessaire par les liens étroits entre ces trois textes : l’extension du marché du carbone à de nouveaux secteurs finance le fonds social, qui doit compenser pour les ménages vulnérables l’impact financier du premier, tandis que la taxe carbone aux frontières, qui doit protéger les entreprises européennes de la concurrence internationale, nécessite une réforme du marché du carbone (fin des quotas gratuits).
Ensemble d’une douzaine de textes, le paquet climat a été proposé par la Commission européenne en juillet 2021 pour mettre en musique l’objectif édicté par la loi climat : réduire de 55 % les émissions nettes de gaz à effet de serre de l’UE d’ici à 2030. Tous les textes sont donc liés, pour concourir à cette ambition commune. Mais trois ont des destins particulièrement inextricables : le marché du carbone ; son pendant à l’international, la taxe carbone aux frontières, et le Fonds social pour le climat, alimenté par le marché du carbone. Lors de la phase finale des négociations, ces trois textes ont donc été négociés conjointement dans un « jumbo trilogue », ou « trilogue géant », mêlant les équipes de négociateurs de tous ces projets législatifs.
Couper la poire en deux
À l’aube de « la mère de tous les trilogues », dixit un porte-parole de la présidence du Conseil, les chantiers les plus importants étaient pourtant encore sans solution. Les négociateurs se sont finalement accordés sur une ambition relevée pour le marché du carbone, qui vise désormais une réduction de 62 % des émissions pour les secteurs couverts d’ici 2030 (par rapport à 2005), contre 43 % dans la législation actuelle. Les quotas de CO₂ alloués gratuitement à l’industrie seront progressivement supprimés à compter de 2026, et totalement en 2034, en parallèle de l’introduction progressive du CBAM et donc seulement dans les secteurs concernés par ce dernier.
Le marché du carbone couvrira à compter de 2027 les émissions de la route et des bâtiments – une réforme politiquement sensible qui augmentera le prix de l’essence et du chauffage, notamment pour les ménages. Une partie des recettes ira aux États, qui seront tenus de les investir dans la décarbonation. Une autre partie alimentera le Fonds social pour le climat (65 milliards d’euros, auxquels s’ajouteront 21,7 milliards de cofinancement des États), lequel soutiendra financièrement les particuliers et accompagnera la rénovation énergétique des bâtiments ou la transition vers des modes de transport moins polluants.
La poire n’a pas exactement été coupée en deux. Le Conseil a réussi à imposer son calendrier pour l’extension du marché du carbone à la route et aux bâtiments (le Parlement voulait un démarrage en 2024 pour les entreprises, et en 2029 pour les ménages), la fin très progressive des quotas gratuits et le Fonds social pour le climat hors du budget européen.
Le Parlement revendique tout de même plusieurs victoires (sur l’utilisation des recettes nationales, le cofinancement du fonds social par les États, que ces derniers refusaient, ou l’inclusion dans l’ETS des incinérateurs de déchets). À défaut d’avoir fait bouger le Conseil sur d’autres points, il a enfin obtenu l’inscription d’ici 2030 d’une série de clauses de révision et d’études d’impact de la Commission, dans l’espoir, notamment, d’étendre le champ d’application des textes.
Un pas de deux
Cet accord doit maintenant être validé par les États membres et par les eurodéputés dans les prochaines semaines. Les concessions de chacun font craindre un déraillement de dernière minute.
Au Parlement, le député Peter Liese (PPE) se veut toutefois optimiste. « Nous avons une majorité très large, un soutien très fort [pour cet accord] », déclare, euphorique, le rapporteur sur l’ETS à la presse quelques minutes après le « deal ». Il peut en effet être confiant, seule l’extrême droite, ID, ne le suit pas. Les groupes PPE, CRE (droite eurosceptique), S&D et The Left (gauche socialiste et gauche radicale), les centristes de Renew et les Verts soutiennent le compromis. Du moins leurs représentants présents dans la salle des trilogues.
« Tous les négociateurs auront quelques difficultés à convaincre les membres de leur groupe. C’est toujours le cas lorsqu’il s’agit de compromis aussi importants, avec de nombreux textes et des enjeux élevés », souligne la rapporteure verte sur le fonds social, Sara Matthieu, qui ne se veut toutefois « pas inquiète » sur le soutien d’une majorité des eurodéputés.
Il faut dire que les représentants du Parlement sont venus en nombre aux négociations, pour être sûrs de pouvoir soutenir l’accord final. En parallèle des discussions officielles, membres des commissions du Budget, de l’Environnement, de l’Énergie, et d’autres encore, se réunissaient tour à tour par groupe politique, par texte négocié (ETS, CBAM ou fonds social), ou en équipe restreinte avec leurs conseillers politiques pour vérifier que le compromis en construction reste acceptable.
C’est la position du Conseil qui semble la plus difficile à tenir. Le mandat initial de la présidence tchèque, voté en juin lorsque Paris était aux manettes, était plus que serré. Difficile dans ces conditions de faire un pas vers le Parlement. D’autant que certains États maintenaient à distance la pression sur Prague.
La France, par exemple, a fait remonter des priorités de son gouvernement qui n’avaient pas été soulevées lors de la dernière réunion des ambassadeurs, le 10 décembre. Paris a notamment insisté auprès des Tchèques pour limiter la part de cofinancement du Fonds social pour le climat, a appris Contexte. « Tous les États membres ne peuvent pas se permettre de venir avec de nouvelles priorités à la dernière minute », s’agace Peter Liese.
Blocus de Berlin
Mais c’est l’Allemagne, surtout, qui a donné du fil à retordre à la présidence. « Ils avaient des lignes rouges totalement irréalistes », s’énerve une source au Conseil. L’Allemand Peter Liese l’avoue aussi, son pays ne s’est pas montré « facile » dans cette négociation. L’ombre du gouvernement allemand n’a cessé de planer dans la salle.
« De nombreuses fois, lorsque le Parlement proposait quelque chose, le Conseil nous disait : “Ok, ça peut marcher si nous arrivons à convaincre Berlin” », raconte le rapporteur de l’ETS.
« L’Allemagne a mis une énorme pression à la présidence en refusant de lâcher sur la baisse de 50 % de quotas gratuits en 2030 [dans les secteurs liés au CBAM] et sur la taille du Fonds social pour le climat », confirme une autre source. Le pays craint pour la compétitivité de son industrie et freine des quatre fers toute mesure que pourrait faire peser un prix du CO₂ trop élevé sur son économie. Une posture qui rappelle celle adoptée en juin, lorsque l’Allemagne a failli faire capoter l’adoption de la position du Conseil sur l’ETS et le fonds social pour cause de désaccord total sur la taille, jugée trop importante, de ce fonds.
Finalement, la coalition allemande a obtenu presque tout ce qu’elle voulait : le chiffre de -50 % de quotas gratuits en 2030 ne figure pas dans le texte. Ce sera -48,5 %, un « symbole important » pour le Parlement, qui cache en fait une trajectoire très progressive de suppression de la gratuité « extrêmement proche de la position du Conseil », commente un négociateur. De nombreuses clauses sont aussi ajoutées pour préserver la compétitivité des entreprises européennes, par exemple, une partie des recettes du marché du carbone est désormais fléchée vers l’aide aux entreprises confrontées à un risque de délocalisation lié au prix du carbone.
Il aura fallu de nombreux coups de fil de la présidence du Conseil et même, plus surprenant, des appels téléphoniques avec certains eurodéputés allemands présents en trilogue pour tenter de faire rentrer l’Allemagne dans le rang. Reste qu’après le « deal », personne n’est encore vraiment sûr que Berlin soutiendra le texte final au Conseil. « On verra bien maintenant si l’Allemagne est contente ou pas », déclare à Contexte un proche de la présidence en quittant la salle de négociation.
Les points saillants du triple accord en trilogue
- Les émissions de gaz à effet de serre des secteurs de l’ETS seront réduites de 62 % d’ici 2030 par rapport aux niveaux de 2005. Le taux de réduction annuel de ces quotas va presque doubler et 90 millions de certificats seront retirés du marché (« rebasing ») en 2024 (27 millions en 2026).
- Toujours pour renforcer l’ambition de l’ETS, les quotas gratuits pour les secteurs couverts par l’ajustement carbone aux frontières (CBAM) seront réduits – d’abord très progressivement, à partir de 2026, pour atteindre -48,5 % en 2030 et être complètement supprimés en 2034. Ce rythme de disparition de la gratuité correspond à celui de l’entrée en vigueur de CBAM (à 100 % en 2034).
- Pour tous les secteurs (y compris hors CBAM), les quotas gratuits seront en partie distribués sous conditions (présentation d’un plan de décarbonation et réalisation d’audits énergétiques).
- Les recettes de l’ETS qui ne sont pas redistribuées aux États membres iront toujours à deux fonds : l’enveloppe du Fonds d’innovation sera augmentée et passera à environ 40 milliards d’euros. Une mesure transitoire permettra aux bénéficiaires actuels du fonds de continuer à financer des projets de gaz naturel limités dans le temps sous certaines conditions. Le Fonds de modernisation conserve la possibilité d’être utilisé pour financer la production d’énergie à partir de gaz jusqu’à 4,8 milliards d’euros sans conditions.
- L’ETS étendu aux émissions de la route et des bâtiments (ETS bis) démarrera en 2027, à moins que le prix moyen du gaz sur la période janvier-juin 2026 soit encore supérieur à ce qu’il était avant le début de la guerre russe en Ukraine (février-mars 2022). Dans ce cas, il sera reporté d’un an. Le prix sur ce marché « bis » ne dépassera pas 45 euros/tCO₂ au moins jusqu’en 2030.
- Les recettes de cet ETS bis iront en partie au Fonds social pour le climat. L’enveloppe de ce dernier est fixée à 65 milliards d’euros pour la période 2026 – 2032. Les États devront aussi cofinancer les mesures réalisées à partir du Fonds social pour le climat (pour lutter contre la pauvreté énergétique, encourager la mobilité propre, etc.) à hauteur de 25 %. Le budget global s’élève donc à 86,7 milliards d’euros pour 2026 – 2032 (démarrage du fonds un an avant l’ETS bis).
- En outre, les compagnies maritimes commenceront à payer un prix du carbone pour 100 % de leurs émissions intra-UE et 50 % de leurs émissions extra-UE à partir de 2024.
- Quant à l’extension à l’incinération de déchets municipaux, la Commission fera un rapport, d’ici le 31 décembre 2026, sur la possibilité d’inclure le secteur à partir de 2028 (en ménageant une possibilité de dérogation jusqu’en 2031).
Tout le détail du compromis est dans notre « kit de survie » des négociations du paquet climat.
