Ce 7 juillet 2024, alors que les téléviseurs affichent les résultats du second tour des législatives anticipées, avec une Assemblée nationale plus fragmentée que jamais, les équipes du gouvernement Attal savent qu’elles vont devoir faire leurs cartons. Ce qu’elles ignorent encore, c’est qu’elles devront patienter jusqu’au 21 septembre pour vider leurs bureaux. Alors que les Jeux olympiques approchent, le gouvernement, démissionnaire le 16 juillet, va gérer les affaires courantes pendant soixante-sept jours. Un record, alors que cette situation n’a jamais excédé neuf jours sous la Vᵉ République.
Face à cette situation inédite, les interrogations de l’exécutif vont devenir nombreuses. Un gouvernement démissionnaire peut-il préparer un projet de loi de finances (PLF), voire le déposer ? Telle ou telle décision relève-t-elle d’une « affaire urgente » ? Alors que la machine gouvernementale plonge dans le brouillard de l’instabilité politique, l’exécutif se tourne naturellement vers son meilleur allié quand le flou survient.
Affaires courantes, mode d’emploi
Le Secrétariat général du gouvernement (SGG), conseil juridique de l’exécutif placé sous l’autorité du premier ministre, produit alors deux notes à la demande de Matignon (ici, là), issues de l’étude de la jurisprudence et des précédents politiques. « Le SGG a été extraordinairement précieux pendant cette période », s’enthousiasme un ancien conseiller de Matignon.
Pour éclaircir les zones d’ombre et éviter les impairs juridiques, les documents définissent le périmètre des mesures réglementaires et législatives pouvant être prises par un gouvernement démissionnaire, et tranchent des points cruciaux. Sur la procédure budgétaire, la note délimite les pouvoirs de l’exécutif, explore les différents scénarios et liste les « cordes de rappel » (loi spéciale, PLF partiel…) dont dispose le gouvernement pour éviter l’impasse.
Rédigés à l’été 2024, ces documents ont refait surface après la chute du gouvernement Barnier et sont relus en ce moment même dans l’attente d’un nouveau gouvernement : « Dans ces situations politiques troublées, le gouvernement n’a pas envie d’ajouter de l’incertitude juridique », explique un ancien conseiller ministériel.
« C’est un véritable guide dans la période. C’est le SGG, en lien avec les administrations, qui fait fonctionner l’État et repense notre action en fonction de tous les scénarios politiques éventuels », confirme un directeur d’administration centrale.
Quand certaines administrations rechignent à avancer sur des travaux par crainte du risque juridique, la note est brandie par les conseillers de Matignon pour les convaincre, raconte un ancien du cabinet Attal. Les cabinets se fient à l’aveugle à ses préconisations, d’autant que sa doctrine sur les affaires courantes n’a pas été démentie par des décisions du Conseil d’État ou du Conseil constitutionnel. En cas de doute, Matignon n’hésite également pas à sonder son conseil au cas par cas sur la légalité d’un décret ou d’une décision.
« Les cabinets passent mais eux restent, ils ont une connaissance très fine, une mémoire très précieuse », salue un ancien conseiller ministériel. La confiance du politique est d’autant plus grande que les équipes du SGG, sont, pour la plupart, issues du Conseil d’État. Leur capacité à sonder de manière informelle des membres du Conseil d’État ou du Conseil constitutionnel sur une décision concernant telle ou telle mesure est également mise à profit par Matignon, racontent plusieurs anciens conseillers du premier ministre.
Omniprésent dans l’élaboration des textes
Cette place centrale dans la machine gouvernementale, très visible en période d’instabilité politique, est tout aussi importante le reste du temps, expliquent nombre d’interlocuteurs. Son rôle de vigie couvre toute fabrique de la loi et des politiques publiques.
Chargé de veiller à la sécurité juridique et à la qualité rédactionnelle des textes, il expertise le contenu des projets de loi et des décrets, et avertit le gouvernement sur de potentiels cavaliers législatifs ou risques de censure : « J’ai vu le SGG rendre comestibles des projets de réforme qui n’étaient ni faits ni à faire, et qui se seraient fait charcuter après leur adoption », raconte un ancien de Matignon. Son avis peut tout aussi bien être consulté sur la légalité d’une mesure sensible, comme le couvre-feu numérique en Nouvelle-Calédonie, que sur la possibilité de retarder la transposition d’une directive européenne.
Il occupe aussi une fonction logistique clé dans la préparation des projets de loi, en gérant la cadence et le secrétariat des réunions interministérielles, en fixant le rétroplanning de rédaction d’une réforme, en s’assurant que toutes les obligations légales de consultation et d’avis ont été respectées, ou en donnant le feu vert sur la qualité rédactionnelle d’un texte.
Loin de n’être qu’une seule aide logistique, il peut avoir une influence sur l’ordre d’envoi des projets de loi au Conseil d’État, et peut être consulté sur le timing de leur inscription au Parlement, expliquent plusieurs anciens conseillers. « Même s’il est toujours en arrière-plan, le SGG est omniprésent dans l’élaboration des textes et dans l’interministériel », résume un ancien conseiller passé par la Rue de Varenne.
Batailles politiques et frustrations
Ce rôle central dans la fabrique des politiques publiques place parfois la discrète administration au cœur de considérations politiques et de batailles entre les ministères. Sa vigilance légistique, amplifiée par le fait que le SGG joue sa réputation en cas de censure du texte, peut entrer en conflit avec la volonté des cabinets de porter des mesures qui ne sont pas constitutionnelles.
« L’avis du SGG est un argument fort qui peut être bloquant. Il nécessite parfois d’être dépassé en remontant en haut lieu, via une demande du premier ministre », explique un ex-conseiller passé par plusieurs ministères.
À l’inverse, la position du SGG peut être utilisée par un conseiller madré pour mettre un terme à un débat politique : « Un conseiller aguerri peut se défausser sur la position juridique du SGG quand il sent qu’il aura du mal à convaincre un ministère d’abandonner sa mesure », explique un ancien de Matignon.
L’omniprésence du conseil juridique dans l’élaboration des projets de loi peut d’ailleurs susciter de la frustration dans les cabinets ministériels, et lui valoir quelques inimitiés : « Il peut être facilitateur, comme il peut être l’instrument d’un ralentissement », explique le même interlocuteur. Certains conseillers regrettent ainsi son « pouvoir de nuisance » : « Ils peuvent mettre des bâtons dans les roues à un cabinet qui ne les traite pas ou qui n’a pas suivi leurs recommandations », peste un ancien conseiller ministériel, qui préconise de tout faire pour les associer et leur faciliter la tâche.
Un constat nuancé par plusieurs anciens conseillers du premier ministre : « Les cabinets ministériels estiment toujours que l’interministériel les empêche d’aller aussi loin qu’ils le souhaitaient. »
Discrétion et apolitisme
Arrivée à la tête de l’administration en 2020, Claire Landais s’est attachée à adoucir les relations entre le SGG et les ministères, à rebours de l’image de toute-puissance du SGG dépeinte sous son prédécesseur. Ces critiques avaient pesé dans l’éviction de Marc Guillaume, parfois qualifié de « vice-premier ministre ». « Elle est beaucoup plus souple et constructive, Marc Guillaume était très direct dans ses positions », juge un conseiller qui a connu les deux.
À l’image de leur cheffe, les équipes de hauts fonctionnaires au profil très juridique ne sont pas réputées pour chercher la lumière : « À Matignon, ils sont partout où on leur trouve de la place. Pour croiser Claire Landais, il faut avoir rendez-vous à la bibliothèque », sourit un ancien de la Rue de Varenne. Ancien cabinet de travail, ce bureau jouxte une grande bibliothèque transformée aujourd’hui en salle de réunion.
Ce positionnement pourrait-il évoluer avec un changement à sa tête ? Selon plusieurs sources, Claire Landais a fait savoir qu’elle souhaiterait laisser sa place. « Tous les SGG ont servi sous des gouvernements de couleurs politiques différentes. S’ils veulent durer, ils ne peuvent pas prendre de décisions politiques qui pourraient déplaire à un nouvel exécutif », analyse un ancien de Matignon.
